Gemeenten spelen belangrijke rol bij ontstaan én oplossen van de armoedeval

Geschreven op 21 januari 2021

“Gemeentelijke regelingen zijn vrijwel altijd (onbedoeld) de veroorzaker van een in theorie mogelijke armoedeval. Deze ontstaat vaak op het moment dat gemeenten eenzelfde inkomensgrens hanteren voor diverse regelingen.”

De armoedeval is één van de belemmeringen voor mensen om (meer) te gaan werken. Hoe ontstaat de armoedeval en wat kunnen gemeenten doen om deze te bestrijden? En wat zijn andere belemmeringen die, naast of in combinatie met de armoedeval, meespelen om (meer) te gaan werken? Dit artikel is gebaseerd op literatuuronderzoek.

Wat is de armoedeval?

Wanneer een huishouden (zowel alleenstaanden als echtparen met en zonder kinderen) er financieel op achteruit gaat wanneer het inkomen uit werk toeneemt, spreek je over armoedeval. Deze armoedeval kan zowel voorkomen op het moment dat iemand vanuit de bijstand betaald werk gaat verrichten, als op het moment dat iemand met een laag inkomen zijn/haar inkomen uit werk verhoogd ziet worden. In het eerste geval zou het voor een huishouden vanuit financieel oogpunt dus helemaal niet aantrekkelijk zijn om betaald werk te verrichten, terwijl in het tweede geval het alleen niet aanlokkelijk zou zijn om het inkomen uit werk verder vergroot te zien worden (bijvoorbeeld door een toename van het aantal werkuren).

Het idee dat werk moet lonen is sterk verankerd in onze samenleving. Als iemand (meer uren) gaat werken, dan wordt verwacht dat deze persoon er ook financieel op vooruit zal gaan. Daarnaast wordt werken niet gestimuleerd als hier financieel nadeel van ondervonden wordt, met als mogelijk gevolg dat mensen lang(er) in een uitkeringssituatie blijven. Mede om deze redenen is het niet verwonderlijk dat de zogenoemde armoedeval de afgelopen jaren veel aandacht heeft gekregen in de media.[1] [2] [3] [4] [5]

Waardoor wordt de armoedeval veroorzaakt?

De armoedeval heeft te maken met het complexe en uitgebreide sociale stelsel dat Nederland kent. Naast de bijstandsuitkering zijn er nog tal van andere regelingen om mensen met een laag inkomen te ondersteunen. Bij onvoldoende inkomen kunnen mensen bijvoorbeeld gebruik maken van huurtoeslag, zorgtoeslag en het kindgebonden budget. Naast deze landelijke regelingen bestaan er ook op gemeentelijk niveau verscheidene regelingen om mensen met lage inkomens te ondersteunen. Hierbij valt te denken aan bijzondere bijstand, individuele inkomenstoeslag, kwijtschelding van gemeentelijke belastingen, tegemoetkomingen voor kinderen (de zogenoemde kindpakketten) en participatieregelingen (zoals gemeentepassen en meedoenregelingen). Buiten de bovengenoemde regelingen zijn er daarnaast ook nog combinatiekortingen en algemene heffingskorting. Hoewel deze regelingen, in tegenstelling tot de eerdergenoemde regelingen, niet zozeer in het leven zijn geroepen ter ondersteuning van huishoudens met een laag inkomen, kunnen zij wel in meer of mindere mate van invloed zijn op het uiteindelijke inkomen van een huishouden.

Er is dus een groot aantal aan sociale regelingen, maar waarom is dit relevant voor de armoedeval? Dit heeft te maken met het feit dat veel van de bovengenoemde regelingen inkomensafhankelijk zijn. Dat wil dus zeggen dat wanneer een huishouden een bepaald inkomen bereikt, het recht op een bepaalde regeling of de hoogte hiervan in het geding komt. Wanneer een huishouden het inkomen uit werk verhoogd ziet worden, dan is het bijvoorbeeld mogelijk dat hierdoor niet langer gebruik kan worden gemaakt van bepaalde regelingen. Als gevolg hiervan kan het voor een huishouden dus financieel onaantrekkelijk zijn om het inkomen uit werk verhoogd te zien worden, omdat dit ten koste zal gaan van het totale besteedbare inkomen van dit huishouden. Een voorbeeld hiervan is te zien in de figuur.

In hoeverre speelt de gemeente een rol in het bestaan van de armoedeval?

Omdat het uiteindelijke inkomen en daarmee het al dan niet voorkomen van een armoedeval zowel beïnvloed wordt door landelijke regelingen als door gemeentelijke regelingen, is het belangrijk om na te gaan hoe groot de rol van de gemeente is met betrekking tot het bestaan van, en de hoogte van de armoedeval. Dat gemeenten hier invloed op hebben wordt duidelijk getoond door Stimulansz in haar rapport Samenspel landelijk en gemeentelijk inkomensbeleid: een onderzoek naar de armoedeval.[6]

Het rapport laat zien:

• Landelijke regelingen leiden meestal niet tot een armoedeval. Uitzondering: alleenstaanden zonder kinderen[7] gaan er 5 euro op achteruitgaan als hun inkomen uit werk stijgt van 1.419 naar 1.608 euro per maand.
• Gemeentelijke regelingen maken vooral echtparen met kinderen vatbaar voor de armoedeval; in theorie[8] kon deze groep in 32 van de 34 van de door Stimulansz onderzochte gemeenten met een armoedeval te maken krijgen. Voor alleenstaande ouders en alleenstaanden bleek dat in respectievelijk 21 en 7 gemeenten het geval.

Hoe meer regelingen, hoe groter de armoedeval

De twee gemeenten (uit het onderzoek van Stimulansz) waar de armoedeval voor echtparen met kinderen niet kan optreden, hebben geen aparte regelingen voor schoolgaande kinderen. Ook in het geval van alleenstaande ouders zijn speciale regelingen voor kinderen vaak de reden voor een grotere kans op een armoedeval. Voor alleenstaanden kan de armoedeval optreden in gemeenten die een strikte inkomensgrens hanteren voor de individuele inkomenstoeslag, die gelijktijdig komt te vervallen met de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Kortom: het risico op de armoedeval is groter bij een uitgebreider systeem van sociale regelingen, zeker als voor verschillende regelingen dezelfde inkomensgrens geldt.

De oplossing voor de armoedeval?

Wat gemeenten kunnen doen, en wat niet heel veel nadelen heeft, is het hanteren van verschillende inkomensgrenzen voor verschillende regelingen.

Al 20 jaar geleden droeg COELO/SGBO twee andere mogelijkheden aan:

1. het geleidelijk afschalen van regelingen; d.w.z. de hoogte van de te ontvangen tegemoetkoming afhankelijk maken van het inkomen;
2. het (tijdelijk) compenseren van huishoudens die te maken hebben met de armoedeval, bijvoorbeeld tot het niveau van het eerdere inkomen.

Beide oplossingen zijn ook opgenomen als aanbevelingen voor de gemeente Midden-Groningen in een recent rapport over de armoedeval in deze gemeente.[9]

Andere belemmeringen om (meer) te gaan werken

Andere belemmeringen die naast of in combinatie met de armoedeval spelen:

• Sommige mensen gaan er weliswaar niet op achteruit als hun inkomen uit werk stijgt (de feitelijke armoedeval), maar boeken financieel gezien weinig vooruitgang. Als (meer) gaan werken betekent dat ze andere zaken moeten opofferen (zoals vrije tijd, vrijwilligerswerk, tijd voor de kinderen), of extra kosten moeten maken (bijvoorbeeld voor kleding of vervoer), dan is (meer) werken mogelijk geen aantrekkelijke keuze.
• (Meer) aan het werk gaan brengt onzekerheden mee, die belemmerend kunnen werken. Men moet zelf uitzoeken of het recht op bepaalde regelingen komt te vervallen, iets wat lang niet altijd even duidelijk is. Mocht dit inderdaad het geval zijn, dan moet men dit vervolgens ook zelf bij de desbetreffende instanties aangeven. Wanneer blijkt dat er door de inkomenstoename teveel toeslag is ontvangen, moet deze worden terugbetaald (mogelijk met boete). Als iemand binnen korte tijd weer terugvalt in de oude situatie, moet hij of zij alle regelingen weer opnieuw aanvragen (extra inspanning, doorloop-/wachttijden).
• Ook als er in werkelijkheid geen (groot) probleem is met de armoedeval, kan de perceptie van de burger belemmerend werken. Als iemand de overtuiging heeft dat (meer) werken niet zal lonen, dan is de kans dat hij of zij actief op zoek gaat heel klein. Goede voorlichting en begeleiding vanuit de gemeenten kunnen dat wellicht doorbreken.

Conclusie

In dit artikel is gekeken naar de armoedeval en de rol die gemeenten spelen in het veroorzaken en bestrijden hiervan. Wat hierbij opvalt, is dat gemeentelijke regelingen vrijwel altijd (onbedoeld) de veroorzaker zijn van een in theorie mogelijke armoedeval. Deze ontstaat vaak op het moment dat gemeenten eenzelfde inkomensgrens hanteren voor diverse regelingen. Ook treedt de armoedeval vaker op bij gemeenten met een groter aantal sociale regelingen. Doordat gemeenten dus meestal de armoedeval veroorzaken, liggen bij hen ook de kansen om deze te voorkomen of te verkleinen. Ze kunnen bijvoorbeeld verschillende inkomensgrenzen voor verschillende regelingen gaan hanteren en/of gebruik maken van geleidelijke afschaling in plaats van een strikte inkomensgrenstoets. Ook kunnen gemeenten hun burgers een compensatie aanbieden zodat zij er in hun totale besteedbare inkomen niet op achteruitgaan wanneer zij (meer) gaan werken.

In de bestrijding van de armoedeval en de belemmering om (meer) te gaan werken, moet echter verder gekeken worden dan het voorkomen van een daadwerkelijke armoedeval. De belemmering om (meer) te gaan werken zou namelijk ook veroorzaakt kunnen worden door de angst voor financiële achteruitgang of het gevoel dat de investeringen die gedaan moeten worden om (weer) te gaan werken niet opwegen tegen de (minimale) financiële vooruitgang. Voorkómen dat een armoedeval in theorie kan ontstaan, zal deze belemmeringen waarschijnlijk niet geheel wegnemen. In de begeleiding naar werk is aandacht voor de mentale belemmeringen om (meer) te gaan werken wellicht dan ook minstens even belangrijk als het beperken van de financiële belemmeringen. Voorlichting over het al dan niet bestaan van een armoedeval en de positieve neveneffecten van het hebben van een baan zouden hier aan kunnen bijdragen. Daarbij is het van belang om inzicht te hebben in de belemmeringen die worden ervaren en hoe deze verminderd kunnen worden. In 2021 zal Sociaal Planbureau Groningen hier onderzoek naar doen.

[1] Dagblad van het Noorden (2020), Armoedeval 'reëel probleem' in Midden-Groningen

[2] Asser Courant (2018), Assenaren die van bijstand naar werk gaan, gaan er niet altijd op vooruit. ‘Werkprikkel neemt af’

[3] Volkskrant (2019), Afschaffen armoedeval heeft succes: ‘bijstandsmoeder’ werkt zichzelf uit de uitkering

[4] Trouw (2017), Steuntje in de rug? Armoedeval voorkom je niet met eenmalig 50 euro

[5] NRC (2019), Werk moet lonen voor iedereen die in de bijstand gevangen zit

[6] Stimulansz (2019), Samenspel landelijk en gemeentelijk inkomensbeleid: een onderzoek naar de armoedeval (PDF)

[7] Stimulansz keek naar drie aanvraagprofielen: een alleenstaande geboren in 1970, een alleenstaande ouder (geboren in 1970) met twee kinderen (geboren in 2005 en 2007), en een echtpaar (geboren in 1970 en 1971) met twee kinderen (geboren in 2005 en 2007). Het aanvraagprofiel kan in bepaalde gevallen effect hebben op het aanvragen van regelingen en daarmee het totale inkomen.

[8] Stimulansz onderzocht alleen de theoretische mogelijkheid van een armoedeval en hanteerde de aanname dat huishoudens de regelingen waarvoor ze in aanmerking komen maximaal benutten.

[9] Stimulansz (2020), Samenspel landelijk en gemeentelijk inkomensbeleid: een onderzoek naar de armoedeval in gemeente Midden-Groningen (PDF)